停摆两年 互联网彩票重启仍无答案

杜涛

尽管互联网销售彩票问题整改落实情况督查结果已经上报，但互联网彩票闸门何时重启仍无清晰答案。

由财政部、民政部、体育总局组成的督察组是从今年2月份启动督查行动的。经济观察报获悉，3月底上报财政部综合司的督查结果中，有两点被提及：一个是彩票管理体制改革，另一个便是互联网彩票的问题。

2015年4月3日，财政部等八部委联合发布公告称，除了指定的彩票发行和销售机构外，坚决制止擅自利用互联网销售彩票的行为。

过去两年中，互联网销售彩票实际上处于停摆状态。在这份公告发布两年之际，市场对于互联网彩票开闸重启存在各种讨论。

对于彩票管理体制改革，经济观察报获悉，财政综合司负责彩票管理业务的彩票管理处已经分拆为两个处，分别是彩票管理处和彩票监督处。对于互联网彩票的问题，财政部则在叫停之后，一直没有“开闸”。

中国彩票行业沙龙创始人苏国京对经济观察报表示，彩票体制变革肯定是这两年内的方向，互联网彩票是百姓和资本所关注的。对于彩票机构来说，互联网仅仅是一种销售方式，目前互联网彩票存在很多问题，比如彩票公益金，但很多问题的症结都在于体制弊端。高科技和互联网手段的出现，有时候是在倒逼我们改革。

一位彩票专家对经济观察报表示，互联网彩票业务监管部门应该放开。如今互联网应用已十分普及，互联网购彩需求一直以来就很大，如果不开通，这部分需求很可能就流入非法网络博彩了。目前，技术、时机和环境都已成熟，只待政策完善即可。

　　督查

两个月前，财政部、民政部、体育总局发布加急文件《关于对擅自利用互联网销售彩票问题整改落实情况进行督查有关事宜的通知》（以下简称《通知》），再次查处整顿互联网彩票。

一位彩票行业人士对经济观察报表示，此次督查还要追溯至此前审计署对彩票的审计结果。

2015年，审计署组织业务司局以及驻地方18个特派办的审计人员参与，审计署成立了彩票资金审计项目办公室，负责组织此次审计的组织实施。审计的对象包括财政部、民政部及所属中国福利彩票发行管理中心和体育总局及所属体育彩票管理中心，以及北京、山西等18个省市的省级财政、民政、体育部门，228个省市级彩票销售机构，4965个彩票公益金资助项目。审计对象的时间跨度为2012年至2014年10月。

2015年6月公布的审计报告显示，17个省未经财政部批准向互联网彩票销售商支付佣金66.7亿元，其中挪用彩票公益金等财政资金支付3.06亿元。

当年4月3日，财政部、公安部、工商总局、工信部等八部委下文，宣布未经批准不得擅自销售互联网彩票。

2016年2月发布《关于查处擅自利用互联网销售彩票有关情况的通报》称，虽然取得一定成效，但仍有部分地方和部门整改不及时、不到位，个别地方还存在变相利用互联网手段违规销售彩票现象。财政部、民政部、体育总局决定成立督察组，对互联网销售彩票问题整改落实情况进行督查。

那一次督查的内容主要是四项：一是否全部整改到位，是否按规定收回财政资金，是否按规定对有关责任人执纪问责；二是否仍存在擅自利用互联网销售彩票行为，或以O2O等形式违规利用互联网销售彩票现象等；三是在彩票发行销售管理、彩票资金管理、查处非法彩票等工作中发现的其他问题；四是对加强彩票监督、规范彩票市场秩序等问题提出意见和建议。

彩票O2O,即online To offline，彩票业务以互联网平台为依托，实现投注站与彩民在线的链接。

在财政部要求督查之后，各省要求各个地方自查，经济观察报获得某省一份自查方案上报材料中，就包括了各市整改落实情况汇报及相关证明材料。汇报材料还涉及各市财政部门对挪用彩票公益金机构业务费等财政性资金支付网络代销问题的处理情况，例如主要措施、财政督促彩票机构和主管部门追回财政资金并上缴国库的情况。

另外，当时的《通知》还要求，对拒不配合，或在督查中弄虚作假、谎报瞒报情况的，要按规定追究责任。

今年财政部、民政部、国家体育总局三部门则成立了6个督查组，每个部门负责2个小组，由司局级领导任组长，督查范围涵盖各省区。

公开资料显示，2017年3月10日上午，湖南专员办召开湖南省互联网销售彩票督查会议。三部门联合督查第五组全体人员和湖南省财政厅、民政厅、省福彩中心、省体育局、省体彩中心五部门的负责人参加了会议。谭喜宜副监察专员对彩票监管工作提出了几点建议：一是加强彩票事业顶层设计，二是“疏堵结合”加强互联网销售管理，三是加强技术手段支撑，四是多部门形成监管合力，严厉打击非法彩票。

今年督查工作于2月中旬开始，3月下旬结束，经济观察报获悉，督查情况总结已经于3月底汇报到财政部综合司。

事实上，这不是彩票主管机构第一次发文督查整顿互联网彩票。2015年4月八部委发文，规定未经批准不得擅自销售互联网彩票，被认为是最严厉的一次整顿。这次整顿后，超过300家互联网彩票网站停售，就连500彩票网、淘宝彩票也难逃一劫。

　　十年围堵

互联网彩票禁售令已经两年。经济观察报了解到，在这期间，没有一家互联网彩票销售得到过批准，互联网彩票销售实际上处于停摆状态。

2015年4月3日，财政部、公安部、工商总局、工信部等八部委发文，明确未经批准不得擅自销售互联网彩票，这被市场视为网络彩票正式停售的日期。

实际上，监管部门对于互联网销售彩票的态度几经变化。从2008年财政部、民政部、国家体育总局发布《关于彩票机构利用互联网销售彩票有关问题的通知》算起，互联网彩票前后历经十年波折。

在这十年里，互联网彩票经历过禁止，经历过放开，经历了辉煌，也经历了艰难。

不过与这一次不同的是，此前的历次行业整顿，持续时间平均没有超过1年。

2010年9月26日，财政部制定印发《电话销售彩票管理暂行办法》、《互联网销售彩票管理暂行办法》，对开展电话、互联网销售彩票业务的审批管理、销售管理、资金管理、安全管理以及监督检查等做出了规定，明确未经财政部批准，不准开展互联网彩票销售业务。

在2011年财政部公布的《财政部关于公布废止和失效的财政规章和规范性文件目录（第十一批）的决定》中，对2008年出台的不得利用互联网销售彩票的文件标明作废。

但是财政部随后又在2012年2月召开紧急会议，重申了未经批准，不得擅自利用互联网、电话销售彩票。

2013年1月出台的《彩票发行销售管理办法》，再次明确了互联网是彩票的合法销售方式。

身份得到承认后，互联网彩票业务在2013年展现了蓬勃发展的趋势。这一年，500彩票网和中国竞彩网成为首批两家获得体育彩票网络销售牌照试点的网站。当年8月，澳客网成为人民网子网站；11月，500彩票网在纽交所上市。

2014年，包括巴西世界杯在内的重大赛事，推动互联网彩票销量从2013年的420亿元暴涨102%，达到850亿元，占彩票销售总额的比例达到20%。《2014年互联网彩票市场分析报告》显示，当年中国有超过1亿以上的用户通过互联网渠道投注购买彩票，互联网已成为广大用户的重要投注平台和渠道。

转折出现在2015年。

这一年1月15日，财政部、民政部、国家体育总局联合下发通知，要求各省、自治区、直辖市财政厅(局)、民政厅(局)、体育局针对目前彩票市场中存在擅自利用互联网销售彩票现象开展自查自纠工作。按照通知内容，彩票销售机构擅自委托网络公司利用互联网销售彩票，主要方式包括代购、代销、合买、网站直接销售和客户端直接销售等。

一位财税人士告诉经济观察报，在2015年审计署审计彩票之后，互联网彩票的问题就被财政部重视，包括今年2月开始的这次督查，都是源于2015年那次审计。

2015年的审计署审计结果显示，违规销售互联网彩票非常普遍，被抽查的18个省、直辖市中，有17个未经财政部批准利用互联网销售彩票630亿元，几乎占到2014年全年各种彩票销售总额的五分之一。

在这次审计中，18个省不少地区都发现互联网彩票销售中有“吃票”现象。“钱收了没打出票，彩票公益金没有转移到国家那里去。实质上就是彩票的钱没有进行交易，被中间的互联网销售给扣下了。”一位彩票从业人士告诉经济观察报。

之后，财政部一直在强调禁止擅自销售互联网彩票。

2016年4月28日，财政部等五部委再次联合发布《关于做好查处擅自利用互联网销售彩票工作有关问题的通知》，严禁“彩票O2O”等各种互联网售彩行为。

值得注意的是，近两年来，彩票管理工作尤其是互联网售彩管理中，多次出现多部门联合发文联合行动。从2015年的八部委联合公告，到2016年5月的五部委联合发布通知，再到今年2月的三部委联合督查，无一不是多部门联合行动。

“但纵观世界，互联网发源地美国即便在互联网泡沫时也未将线上彩票和博彩业务全面放开。”苏国京坦言，“彩票本就具有一定博弈性，这种负面性在互联网上会有成倍地放大，且目前监管细则尚是空白，所以被叫停迟迟不能恢复也是可以理解的。”

由于禁售持续，互联网彩票从千亿规模急剧萎缩。经济观察报了解到，一家大型互联网公司平台的彩票业务，在2014年的时候还有员工近百人，到现在人数未有多大变化，一直等着互联网彩票开闸的那一天。

　　何时开闸？

2016年禁售1年之际，网售彩票行业就曾经历过一次失望。当年4月，有市场消息称网售彩票有望开放试点，但随后却等来财政部查处擅自利用互联网销售彩票的通知。通知明确提出，要按照“谁批准、追究谁，谁出票、查处谁”的原则，对有关彩票机构实行停业整顿。

不过从财政部综合司2016年的工作计划中，依然可以看到政策松动的迹象——要深化研究彩票管理体制改革方案，其次是按照“开正门，堵后门”的原则，研究完善互联网和电话销售彩票管理办法，有序、有限、适度、适时推动相关试点。

一些互联网巨头显然已捕捉到政策变动。2016年初，阿里携手蚂蚁金服以20亿元控股了一家香港上市公司亚博科技，亚博科技是著名的彩票综合技术服务提供商，此次控股后亚博负责阿里旗下各平台彩票频道的业务。

可以互相印证的是，2016年1月7日，时任国家体育总局局长、党组书记刘鹏在全国体彩工作会议上表示，将积极推进互联网销售试点准备工作，进一步完善各项管理制度与工作流程。

不过到了2016年5月，五部委发布《关于做好查处擅自利用互联网销售彩票工作有关问题的通知》，明确指出彩票O2O形式违规，将擅自利用互联网销售彩票的单位或个人列入黑名单，并追究相关彩票机构主要负责人和直接责任人的责任。

一位彩票的专家对经济观察报表示，互联网彩票业务监管部门肯定应该放开，互联网应用已十分普及，互联网购彩需求一直以来就很大，如果不开通，这部分需求很可能就流入非法网络博彩了。目前，技术、时机和环境都已成熟，只待政策完善即可。

多位彩票行业人士接受经济观察报采访时表示，尽管有关部门一直说从未关停过互联网彩票，只要前端能够通过国家体育总局和民政部审核之后，就可以报到财政部再次审核，但是到目前还没有成功报到财政部的案例。

而为了推进彩票管理体制改革，财政部在去年也已经将综合司的彩票管理处拆分为两个处，分别是彩票管理处和彩票监督处。

苏国京认为，财政部的职责是对彩票发行管理销售进行监管监督。这么多年，从监管来看有时太细、太杂，但有时候真正需要监管的地方，又有些力不从心。谈到互联网彩票的多次叫停和监管问题，苏国京认为，问题之一是三部委没有相应的执法权，监管力度自然会被弱化。

“国家这两年比较关注私彩，还有海外的非法博彩。因为这一块市场和份额已经远远超过正规途径的彩票，这也给社会稳定带来了很多负面影响。比如南方某地破获地下线上博彩，涉赌资达4800亿元，而中国彩票2016年年销售额才3963亿元。”苏国京表示，应探索彩票体制改革，积极推动国家彩票理念的实施。

苏国京进一步解释说，国家彩票概念是指各国政府在设立、发行彩票时，从国家整体战略、布局出发，并不针对或者倾向于任何部门而设立、发行的彩票。这样就意味着原有彩票发行机构概念有可能会有进一步的外延。就国家彩票概念而言，未来彩票公益金的覆盖范围将越来越广，可以涉及民生、文体、环保、医疗、教育、军事等各个领域。

“中国的彩票行业，有监督、管理、发行、销售四个环节，分别涉及到财政部、民政部、国家体育总局、中国福利彩票发行管理中心、国家体育总局体育彩票管理中心及所有省级彩票中心。四个部门一直存在权责不清的问题。”苏国京说。