银监保监合并：一文梳理中国金融监管机构的分分合合

欢迎关注“创事记”的微信订阅号：sinachuangshiji

文/苏宁金融研究院研究员 石大龙

近几年，金融监管体制改革备受瞩目。时至今日，金融监管体制改革终于尘埃落定，银监会和保监会合并组建中国银行保险监督管理委员会，银监会、保监会拟订银行业、保险业重要法规草案和审慎监管基本制度的职责划入人民银行。实际上，中国的金融监管体制已经经历过一次从合并到分离的过程，为什么又一次出现合并的情况？当然，我们正处于大变革的时代，一切改变都不惊奇。

1948-1991：混业监管时代

在中国的金融监管体制中，中国人民银行始终扮演着至关重要的角色。可能很多人都不了解，人民银行建立的时间比建国还早。

1948年12月，人民银行在河北石家庄成立，1949年2月，人民银行由石家庄迁入北京（当时为北平）。此阶段，人民银行的主要任务是发行人民币，接收国民党政府的银行，整顿私人钱庄，行使最原始的金融监管职能。

从1952年开始，全国金融体系形成大一统的局面，由人民银行和财政部两大巨头主导全国金融体系。现在我们通常所说的五大国有银行（工、农、中、建、交），在当时，要么并入财政部（如建行和交行），要么与人民银行某个业务局合署办公（如中行）。

1969年，人民银行也被并入了财政部，对外只保留了中国人民银行的牌子，各级分支机构也都与当地财政局合并，成立财政金融局。

1978年，人民银行从财政部独立。不过此时，人民银行作为金融监管机构的央行职能和经营银行业务的商业银行职能仍然是统一的，既行使中央银行职能，又办理商业银行业务；既是金融监管的国家机关，又是全面经营银行业务的国家银行。

自1979年开始，我国的经济体制改革逐步拉开序幕，工行、农行、中行、建行先后或独立、或恢复、或设立。1979年1月，为了加强对农村经济的扶持，恢复了中国农业银行；同年3月，为适应对外开放和国际金融业务发展的新形势，改革了中国银行的体制，中国银行成为国家指定的外汇专业银行，同时设立了国家外汇管理局。之后，又恢复了国内保险业务，重新建立中国人民保险公司，各地相继组建信托投资公司和城市信用合作社，出现了金融机构多元化和金融业务多样化的局面。

这期间，出现了一个重要的时间节点：1984年1月1日起，新设中国工商银行，人民银行过去承担的工商信贷和储蓄业务由工商银行专业经营。

工商银行和人民银行的正式分家标志着人民银行的商业银行职能完全剥离，开始专门行使中央银行的职能。

1986年，国务院颁布《中华人民共和国银行管理暂行条例》，从法律上明确人行作为中央银行和金融监管当局的职责，一方面行使货币政策调控职责，另一方面也肩负起对包括银行、证券、保险、信托在内的整个中国金融业的监管职责。

从人民银行的发展历程可以看出，1984年-1991年，中国的金融监管体制处于混业监管时期，即由人民银行统一监管所有的金融活动。

1992-2002：分业监管趋势出现

从1992年开始，我国经济体制改革的步伐不断加快，中国的金融监管体系也从人民银行统一监管逐步走向分业监管。标志性的事件是1992年国务院证券委和证监会的成立。

实际上，中国最早的证券业务诞生于1986年，当时的证券业务也由银行开展。1987年诞生了中国第一家证券公司——深圳特区证券公司。此后，随着证券交易所相继成立、证券公司的数量不断增加，人民银行统一监管银行、信托、证券公司和证券市场有点力不从心，导致证券市场出现了一系列的违规操作、市场混乱情况。比如，1992年8月10日，在深圳有关部门发放新股认购申请表的过程中，由于申请表供不应求，加上组织不严密和一些舞弊行为，申购人群出现了抗议等过激行为，这一事件被称为“8.10”事件。

“8.10”事件直接催生了证券委和证监会的诞生。1992年10月，国务院成立国务院证券委员会，对全国证券市场进行统一宏观管理；同时成立中国证监会，作为国务院证券委的执行部门，负责监管证券市场。不过此时，证券公司的审批、监管仍由人民银行负责。

保险业的监管也经历了从混业到分业的演变。1949年，中央政府在接管各地官僚资本保险公司的基础上，成立中国人民保险公司，经营各类保险业务。但从1959年开始，我国停办保险业务，直到1980年才恢复。对保险业的监管也是始于1980年，此阶段的保险业监管也是由人民银行负责，但人民银行对保险业的监管同样面临力不从心的局面。

1997年11月，中央金融工作会议确定“加强金融监管，整顿金融秩序，防范金融风险”，在此背景下，成立保险业的专职监管机构提上日程。1998年11月，中国保监会成立，负责监管我国的保险业，此后人民银行不再承担保险业的监管职责。

可以说，从1992年开始，我国的金融监管体制逐步从大一统的混业监管向分业监管转变，直到2003年，我国当前的分业监管体制才基本成型。

2003至今：分业监管体制成型

为配合入世后中国银行业监管的需要，2001年，人民银行按照“管监分离”原则，重新划分了监管司局的监管职能，提高了监管的专业化水平。不过这种监管模式仍不能适应入世后银行业监管的需要。银行业监管体制改革成为我国金融监管体制改革的重要内容。

在当时，银行业监管体制改革有三种思路：1、成立中国银监会；2、成立国家银行监督管理局；3、完善中国人民银行银行监管体制。

最终大部分的意见都认为人民银行不宜兼任货币政策和金融监管两个职能，所以最终采用了第一种改革思路。2003年4月28日，银监会正式挂牌成立，履行原本由人民银行履行的银行业监管职责。人民银行不再肩负具体的金融监管职责，其使命变成了维护金融稳定，制定和执行货币政策。

银监会的成立标志着我国金融监管体制从人民银行“大一统”的监管模式逐渐演变成“一行三会”分业监管体制。金融监管体制的改革进程，就是人民银行的金融监管职能不断细分、不断剥离的过程。

而在此前的1992年，证券市场的监管转到国务院证券委和中国证监会；1995年，对证券公司的监管移交中国证监会；1998年，保险业的监管移交到保监会；2003年，银行业监管职能移交银监会。由此，“一行三会”的分业监管体制成型。

为什么当前的金融监管体制要改革？

从我国的实践来看，当前分业监管体制形成的时间并不长，那为什么金融监管体制改革的呼声如此之高？主要问题有两点，即监管空白与沟通成本。

就监管空白来说，我国当前的分业监管体制与混业经营发展趋势不适应，导致部分领域监管不到位，监管套利大行其道。目前，我国金融业的混业经营趋势日益明显，不同行业间的业务界限逐渐变得模糊。包括商业银行在内的多数金融机构都往综合化、多元化方向发展，跨市场、跨行业的业务链条延长。在当前分业监管的体制下，各监管部门无法监测真实资金的流向，易导致危机跨市场、跨行业传染，引发系统性风险。近年来，互联网金融、资管产品的监管都出现过这类情况。

就沟通成本来说，一行三会的行政级别相同，相互之间都只有建议权而无行政命令权，导致长期以来，“一行三会”在监管过程中沟通不足现象较为严重，沟通效率低下，监管信息的分享机制不够畅通。例如，近两年，一些保险公司在股票市场高调举牌上市公司，但由于保险公司的所属监管机构为保监会，而证券市场的监管机构证监会无法准确获取保险公司举牌股票的相关信息，从而导致无法有效监管这些保险公司的举牌行为，只能通过喊话“野蛮人”的形式来敲打这些险资。

此外，当前出现了很多新兴的金融业态，例如网络小额贷款、P2P等，大多由地方政府金融管理部门负责准入，但是对这些新兴金融业态的行为和风险监管长期缺位，而中央监管机构和地方金融管理部门的沟通、协调也不到位，导致出现不少金融风险事件。

金融监管体制改革的重新探索

近年来，决策层和各监管部门已经意识到当前的金融监管体制已经不适应我国金融业的发展，开始逐步进行金融监管体制改革。

改革的方向从加强各监管部门的沟通协调开始。2012年，第四次全国金融工作会议指出要加强和改进金融监管，切实防范系统性金融风险。2013年，国务院设立金融监管协调部际联席会议，成员包括“一行三会”和外管局等金融监管机构。联席会议的主要工作职责是加强成员间监管协调、政策实施合作以及信息交流。

但联席会议并不具有强制性，是在不改变现行金融监管体制，不替代、不削弱有关部门现行职责分工的情况下开展的。因此，这几年联席会议在监管政策统一、监管协调方面发挥的作用有限。

为进一步强化金融监管的协调，2017年，第五次全国金融工作会议提出，“推进构建现代金融监管框架”。随后，国务院设立金融稳定发展委员会，统筹协调金融稳定和改革发展重大问题的议事协调，其职责包括强化宏观审慎管理，强化功能监管、综合监管和行为监管，实现金融监管全覆盖。

金融稳定发展委员会成立后，各监管机构协调性大幅提高，规章统一性大幅加强，体现出较强的执行力。

当下，银监会和保监会合并，拟订银行保险业重要法规草案和审慎监管基本制度的职责划归人民银行，也是金融监管体制改革的一部分，主要目的还是为了进一步加强监管的协调性，防范监管空白和监管套利，同时进一步加强监管部门之间的相互制约。

（声明：本文仅代表作者观点，不代表新浪网立场。）